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2019年7月1日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在其“政務(wù)公開(kāi)”頻道發(fā)布了《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》、《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》、《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為暫行規(guī)定》三份反壟斷執(zhí)法部門(mén)規(guī)章。該三份文件均為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局法規(guī)司發(fā)布。
總體來(lái)看，《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》 （2019年6月26日國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第10號(hào)公布）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“暫行規(guī)定”），有以下特點(diǎn)：
1.暫行規(guī)定明確了對(duì)壟斷協(xié)議的行政調(diào)查，不涉及對(duì)《反壟斷法》第五十條的私人民事訴訟的規(guī)定。但是，暫行規(guī)定中的實(shí)體內(nèi)容也可適用于私人民事訴訟的舉證責(zé)任分配，而且對(duì)法院應(yīng)該采納的證據(jù)也具有指導(dǎo)意義。
2.暫行規(guī)定將實(shí)體規(guī)定和程序性規(guī)定統(tǒng)一在一部規(guī)定中，廢除了規(guī)定實(shí)體內(nèi)容的原工商第53號(hào)文件和規(guī)定程序性?xún)?nèi)容的原工商第42號(hào)文件。
3.實(shí)體內(nèi)容方面，暫行規(guī)定將《反壟斷法》第十三條（一）至（五）和第十四條（一）和（二）的協(xié)議類(lèi)型進(jìn)行了列舉。
根據(jù)中華人民共和國(guó)最高人民法院行政裁定書(shū)第（2018）最高法行申4675號(hào)對(duì)于海南裕泰案件的再審裁定，最高院明確了橫向壟斷協(xié)議中的固定價(jià)格、限制產(chǎn)量及劃分市場(chǎng)等行為是屬于本質(zhì)不合理的限制行為，具有有害競(jìng)爭(zhēng)效果且缺乏可補(bǔ)償價(jià)值，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在查清存在相關(guān)行為的情況下，就可以直接作出違法推定。對(duì)于縱向壟斷協(xié)議，最高院明確“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”是構(gòu)成縱向壟斷協(xié)議的一個(gè)要素，也就是適用“合理原則”而不是“本身違法原則”。但是考慮到反壟斷機(jī)構(gòu)執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)不足，可以給予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一個(gè)違法推定。但是在縱向壟斷協(xié)議中，經(jīng)營(yíng)者對(duì)于該協(xié)議沒(méi)有“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”具有抗辯從而證明該協(xié)議不構(gòu)成縱向壟斷協(xié)議。因此，從本質(zhì)來(lái)說(shuō)，最高院的裁定就縱向壟斷協(xié)議中的反競(jìng)爭(zhēng)效果是規(guī)定了“舉證責(zé)任倒置”，也就是競(jìng)爭(zhēng)者需要舉證證明協(xié)議沒(méi)有“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的效果。因此，縱向壟斷協(xié)議案件，經(jīng)營(yíng)者可以有兩個(gè)抗辯思路：（1）通過(guò)證明該協(xié)議沒(méi)有“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”從而證明該協(xié)議不構(gòu)成縱向壟斷協(xié)議；（2）通過(guò)證明《反壟斷法》第十五條的情況，包括效率、公共利益等因素，證明該協(xié)議屬于豁免情形。橫向壟斷協(xié)議案件，屬于“本身違法原則”下的橫向壟斷協(xié)議中的固定價(jià)格、限制產(chǎn)量、劃分市場(chǎng)等行為，經(jīng)營(yíng)者僅僅可以通過(guò)證明《反壟斷法》第十五條的情況，包括效率，公共利益等因素，證明該協(xié)議屬于豁免情形。
因此，結(jié)合最高院的上述裁定，剛剛頒布的暫行規(guī)定其實(shí)是頒布了一個(gè)“負(fù)面清單”，即，將屬于“本身違法原則”下的橫向壟斷協(xié)議中的固定價(jià)格、限制產(chǎn)量、劃分市場(chǎng)等行為以及縱向協(xié)議中舉證責(zé)任倒置的固定轉(zhuǎn)售價(jià)格或限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格的協(xié)議進(jìn)行充分列舉。這一點(diǎn)體現(xiàn)在暫行規(guī)定第十三條，即，不屬于本規(guī)定第七條至第十二條所列情形的其他協(xié)議、決定或者協(xié)同行為，有證據(jù)證明排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為壟斷協(xié)議并予以禁止。
4.暫行規(guī)定沒(méi)有接受征求意見(jiàn)稿中對(duì)于“安全港”的規(guī)定。
征求意見(jiàn)稿中規(guī)定，“具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的協(xié)議不屬于本規(guī)定第七條至第十一條所列情形，且參與協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)上的市場(chǎng)份額合計(jì)不超過(guò)百分之十五的，或者經(jīng)營(yíng)者與交易相對(duì)人達(dá)成的協(xié)議不屬于本規(guī)定第十二條所列情形，且參與協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)上的市場(chǎng)份額均不超過(guò)百分之二十五的，可以推定協(xié)議不會(huì)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，有證據(jù)證明該協(xié)議排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的除外。”這個(gè)安全港的意義是推定協(xié)議不會(huì)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，即推定合法。該安全港適用于以下兩種協(xié)議：（1）對(duì)于橫向協(xié)議，如果不屬于適用本身違法原則的第十三條（一）至（五）的固定價(jià)格，限制產(chǎn)量，劃分市場(chǎng)，限制新技術(shù)或新產(chǎn)品，聯(lián)合抵制，而且合計(jì)市場(chǎng)份額不超過(guò)相關(guān)市場(chǎng)15%的市場(chǎng)份額；（2）對(duì)于縱向協(xié)議，如果不屬于上述反競(jìng)爭(zhēng)效果推定的固定轉(zhuǎn)售價(jià)格或限制轉(zhuǎn)售價(jià)格協(xié)議，且每一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在各自的相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額都不超過(guò)25%。這個(gè)市場(chǎng)份額的規(guī)定和經(jīng)營(yíng)者集中簡(jiǎn)易案件適用的市場(chǎng)份額是具有延續(xù)性的，即橫向合并中，合計(jì)市場(chǎng)份額不超過(guò)15%；或縱向合并中，在分別的相關(guān)市場(chǎng)中的市場(chǎng)份額不超過(guò)25%。
此外，暫行規(guī)定沒(méi)有接受該安全港規(guī)定的目的可能也包括對(duì)于相關(guān)市場(chǎng)的認(rèn)定和市場(chǎng)份額的計(jì)算都可能存在歧義，這也給安全港的真正實(shí)施帶來(lái)不確定性。即使在經(jīng)營(yíng)者集中領(lǐng)域，符合市場(chǎng)份額條件的簡(jiǎn)易案件也可能會(huì)引起競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注，比如一個(gè)市場(chǎng)份額沒(méi)有超過(guò)25%的經(jīng)營(yíng)者是一個(gè)能迅速擴(kuò)張或掌握重要技術(shù)的經(jīng)營(yíng)者，其簽署的縱向協(xié)議也可能有反競(jìng)爭(zhēng)效果，或者合計(jì)市場(chǎng)份額沒(méi)有超過(guò)15%的兩個(gè)或以上競(jìng)爭(zhēng)者，可能均是能迅速擴(kuò)張或掌握重要技術(shù)的經(jīng)營(yíng)者，其簽署的橫向協(xié)議也可能有反競(jìng)爭(zhēng)效果。
5.程序方面，在部門(mén)規(guī)章層面確定了省、自治區(qū)、直轄市市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)于本行政區(qū)域內(nèi)壟斷協(xié)議的反壟斷執(zhí)法工作的普遍授權(quán)以及個(gè)案例外制。
普遍授權(quán)是指對(duì)于本行政轄區(qū)內(nèi)的壟斷協(xié)議，基本上是屬于省、自治區(qū)、直轄市的管轄。但是，需要注意的是，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督總局對(duì)于這個(gè)普遍授權(quán)有最終解釋權(quán)，并可以通過(guò)第三條（三）“市場(chǎng)監(jiān)管總局認(rèn)為有必要直接查處的”的原因就個(gè)案進(jìn)行直接執(zhí)法，即個(gè)案例外制。另外，暫行規(guī)定第十八條該規(guī)定了“個(gè)案調(diào)查委托”制度，即：市場(chǎng)監(jiān)管總局在查處壟斷協(xié)議時(shí)，可以委托省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行調(diào)查；省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在查處壟斷協(xié)議時(shí)，可以委托下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行調(diào)查；受委托的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在委托范圍內(nèi)，以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施調(diào)查，不得再委托其他行政機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人進(jìn)行調(diào)查。
以下，筆者對(duì)暫行規(guī)定和《禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)征求意見(jiàn)稿）、《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》（2010年12月31日國(guó)家工商行政管理總局令第53號(hào)公布）（失效）（簡(jiǎn)稱(chēng)原工商第53號(hào)文件），以及 《查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》（國(guó)家工商行政管理總局令第42號(hào)公布）（失效）（簡(jiǎn)稱(chēng)原工商第42號(hào)文件）進(jìn)行對(duì)比，并對(duì)暫行規(guī)定進(jìn)行逐條評(píng)論：
★第一條
（1）和《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)反壟斷法）保持一致，在法律目的條款增加“預(yù)防”。
（2）使用“壟斷協(xié)議”，而不是“壟斷協(xié)議行為”。這個(gè)修改是體現(xiàn)對(duì)于“協(xié)議”這個(gè)概念。
★第二條和第三條
取消了原工商第42號(hào)文件確定的個(gè)案授權(quán)，并在部門(mén)規(guī)章層面確定了省、自治區(qū)、直轄市市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)于本行政區(qū)域內(nèi)壟斷協(xié)議的反壟斷執(zhí)法工作的普遍授權(quán)。需要注意的是，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局對(duì)于這個(gè)普遍授權(quán)有最終解釋權(quán)，并可以通過(guò)第三條（三）“市場(chǎng)監(jiān)管總局認(rèn)為有必要直接查處的”的原因就個(gè)案進(jìn)行直接的執(zhí)法。
★第四條
反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處壟斷協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待所有經(jīng)營(yíng)者。該條款屬于新增條款，原則性規(guī)定。
★第五條
協(xié)議的定義。取消了征求意見(jiàn)稿中的“具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”的限定，統(tǒng)一使用“經(jīng)營(yíng)者之間”。目的是將橫向協(xié)議和縱向協(xié)議都包括在內(nèi)。
★第六條
認(rèn)定“其他協(xié)同行為”的考慮要素。基本內(nèi)容和征求意見(jiàn)稿和原工商第53號(hào)文件基本一致，但是刪除了“行業(yè)情況”的要素。目的是加強(qiáng)“市場(chǎng)”的概念而削弱“行業(yè)”或“產(chǎn)業(yè)”的概念。
★第七條
該條是《反壟斷法》第十三條(一)“固定或者變更商品價(jià)格”的具體行為進(jìn)行列舉。對(duì)比征求意見(jiàn)稿，增加了固定“利潤(rùn)水平”。但是，“利潤(rùn)水平”的概念不是非常清楚，可以有“利潤(rùn)率”、“利潤(rùn)數(shù)額”等解釋?zhuān)虼耍ㄗh進(jìn)一步明確。
★第八條
該條是《反壟斷法》第十三條(二)“限制商品的生產(chǎn)數(shù)量或者銷(xiāo)售數(shù)量”的具體行為進(jìn)行列舉。該條取消了征求意見(jiàn)稿中“拒接供貨”這個(gè)行為，目的是明確該行為不屬于限制相關(guān)市場(chǎng)上產(chǎn)量的行為，而應(yīng)該在濫用市場(chǎng)支配地位中考慮，見(jiàn)《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》第十六條。
★第九條
該條是《反壟斷法》第十三條(三)“分割銷(xiāo)售市場(chǎng)或者原材料采購(gòu)市場(chǎng)”的具體行為進(jìn)行列舉。該條和征求意見(jiàn)稿基本保持一致，但是有以下變化：（1）增加了“銷(xiāo)售利潤(rùn)”，和第七條增加的“利潤(rùn)水平”保持一致；（2）增加了劃分市場(chǎng)的時(shí)間要素，和《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》中對(duì)于相關(guān)市場(chǎng)具有時(shí)間性保持一致。 增加了“前款規(guī)定中的原材料還包括經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所必需的技術(shù)和服務(wù)。”目的是考慮到技術(shù)和服務(wù)本身可以構(gòu)成單獨(dú)的相關(guān)市場(chǎng)，以及技術(shù)和服務(wù)可以構(gòu)成重要的上游供應(yīng)。
★第十條
該條是《反壟斷法》第十三條(四)“限制購(gòu)買(mǎi)新技術(shù)、新設(shè)備或者限制開(kāi)發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品”的具體行為進(jìn)行列舉。對(duì)比征求意見(jiàn)稿，在限制購(gòu)買(mǎi)、租賃、使用的行為中增加限制購(gòu)買(mǎi)、租賃、使用“新產(chǎn)品”，以保持和《反壟斷法》第十三條（四）保持一致。
★第十一條
該條是《反壟斷法》第十三條(五)“聯(lián)合抵制交易”的具體行為進(jìn)行列舉。
★第十二條
該條是《反壟斷法》第十四條(一)和（二）的具體行為進(jìn)行列舉。對(duì)比征求意見(jiàn)稿，對(duì)于固定轉(zhuǎn)售價(jià)格的行為，與第七條評(píng)論相同，增加的“利潤(rùn)水平”的概念不是非常清楚，可以有“利潤(rùn)率”、“利潤(rùn)數(shù)額”等解釋?zhuān)虼耍ㄗh進(jìn)一步明確。對(duì)于限定轉(zhuǎn)售價(jià)格的行為，根據(jù)固定轉(zhuǎn)售價(jià)格行為進(jìn)行細(xì)化到限制價(jià)格變動(dòng)幅度、利潤(rùn)水平或者折扣、手續(xù)費(fèi)等其他費(fèi)用。
★第十三條
正如以上評(píng)論，明確了第七條至第十二條對(duì)于“本身違法”原則以及允許反競(jìng)爭(zhēng)效果推定的縱向協(xié)議進(jìn)行列舉，并明確其他協(xié)議必須由執(zhí)法機(jī)構(gòu)證明反競(jìng)爭(zhēng)效果才可以認(rèn)定為違法。這一點(diǎn)在征求意見(jiàn)稿中也有所明確。另外，對(duì)于反競(jìng)爭(zhēng)效果的考慮因素，規(guī)定和征求意見(jiàn)稿基本一致，也和《反壟斷法》第十八條中認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)支配力量保持了一致，同時(shí)考慮到協(xié)議對(duì)于三個(gè)大方面的影響：（1）是否導(dǎo)致商品價(jià)格上升，數(shù)量下降，質(zhì)量下降；（2）市場(chǎng)進(jìn)入壁壘上升，技術(shù)進(jìn)步遲緩；（3）消費(fèi)者價(jià)格上升，排除其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。
★第十四條
對(duì)比征求意見(jiàn)稿，該條規(guī)定取消了“組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者從事本規(guī)定禁止的壟斷協(xié)議行為”，從而直接規(guī)定行為是行業(yè)協(xié)會(huì)直接作出的。該條目的是明確行業(yè)協(xié)議不僅僅是壟斷協(xié)議的組織者，其本身還可以通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)章程、規(guī)則、決定、通知和標(biāo)準(zhǔn)違反《反壟斷法》第十三條。
★第十五條
該條和征求意見(jiàn)稿一致，列舉了執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲得案件信息的途徑包括舉報(bào)、上級(jí)機(jī)關(guān)交辦、其他機(jī)關(guān)移送、下級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告、經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)報(bào)告等途徑。
★第十六條至第二十條，以及第二十九條至第三十一條
規(guī)定了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督總局和省級(jí)、自治區(qū)、直轄市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督局的分工和監(jiān)督關(guān)系，包括具體的報(bào)告和備案要求。
★第二十一至二十五條
規(guī)定了中止調(diào)查制度。對(duì)比原工商第42號(hào)文件有以下主要變化：（1）明確反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌壟斷協(xié)議調(diào)查核實(shí)后，認(rèn)為構(gòu)成壟斷協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)依法作出處理決定，不再接受經(jīng)營(yíng)者提出的中止調(diào)查申請(qǐng)；（2）對(duì)于符合本規(guī)定第七條至第九條（固定價(jià)格、降低產(chǎn)量和劃分市場(chǎng)）規(guī)定的涉嫌壟斷協(xié)議，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不得接受中止調(diào)查申請(qǐng)。
★第二十六條
該條和征求意見(jiàn)稿一致，明確第十五條的豁免適用于所有橫向協(xié)議和縱向協(xié)議，包括適用本身違法原則的橫向協(xié)議以及適用反競(jìng)爭(zhēng)效果推定的縱向協(xié)議。
★第二十七條
對(duì)比征求意見(jiàn)稿是新增條款，明確了經(jīng)營(yíng)者除了要證明效率或其他公共利益，還必須證明協(xié)議和這些因素的因果關(guān)系以及，時(shí)候還有其他替代協(xié)議的實(shí)現(xiàn)該效率或公共利益的方式，以及效率或公共利益對(duì)于消費(fèi)者的傳導(dǎo)作用。
★第二十八條
對(duì)比征求意見(jiàn)稿是新增條款，明確了第十五條的認(rèn)定必須制作正式的終止調(diào)查決定書(shū)，而且反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出終止調(diào)查決定后，因情況發(fā)生重大變化，導(dǎo)致被調(diào)查的協(xié)議不再符合反壟斷法第十五條規(guī)定情形的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重新啟動(dòng)調(diào)查。因此，實(shí)務(wù)中，對(duì)于持續(xù)進(jìn)行的協(xié)議的合規(guī)審查應(yīng)該是持續(xù)進(jìn)行的。
★第三十二條
該條是重申《反壟斷法》的行政處罰條款。
★第三十三條至第三十四條
對(duì)比征求意見(jiàn)稿是新增條款，明確規(guī)定了寬大制度的具體減免幅度：
值得注意的是，該條款適用于相對(duì)較多經(jīng)營(yíng)者參與的橫向或縱向協(xié)議，對(duì)于較少經(jīng)營(yíng)者，比如兩個(gè)或三個(gè)參與的協(xié)議的寬大制度的實(shí)施，需要就個(gè)案進(jìn)行具體分析。
相關(guān)法規(guī)全文鏈接如下：
[1]《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》
http：//gkml.samr.gov.cn/nsjg/fgs/201907/t20190701_303056.html
[2]《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》
http：//gkml.samr.gov.cn/nsjg/fgs/201907/t20190701_303057.html
[3]《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為暫行規(guī)定》
http：//gkml.samr.gov.cn/nsjg/fgs/201907/t20190701_303058.html
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